Krishanterare och diplomater ute i världen driver EU:s utrikespolitik

De stora EU-länderna har begränsat inflytande på unionens utrikespolitik. Istället är det EU:s civila och militära krishanterare, biståndsarbetare och diplomater som på platsen för insatserna i hög grad avgör unionens agerande internationellt. Det menar professor Magnus Ekengren i sin nya bok Explaining the European Union’s Foreign Policy – A Practice Theory of Translocal Action.

Ministermöten i Bryssel och storstilade globala strategier i all ära. Det är inte främst nationella agendor och storpolitiken som styr EU:s utrikespolitik utan den formas underifrån, i de konkreta uppdrag som EU:s representanter utför i praktiken tillsammans med företrädare för andra internationella organisationer i katastrofer och väpnade konflikter. Och främsta drivkraften är en ambition att EU ska vara en erkänd och kompetent aktör i den internationella gemenskapen.

– Det är inte nationella intressen eller internationella normer som styr. EU-litteraturen har fel, säger Magnus Ekengren, professor i statsvetenskap med inriktning krishantering och internationell samverkan.

Solana först ut

I sin nya bok, som publicerats av Cambridge University Press, utgår han från djupgående empiriska studier av EU:s agerande i Kosovokonflikten 1999 och naturkatastrofen i Haiti 2010.

Det var i samband med Kosovokonflikten som EU för första gången använde sina diplomatiska resurser i praktiken. Javier Solana blev då EU:s förste höge representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik. Han satte upp ett kontor med ett litet team på plats i Kosovo. EU hade minst resurser men lyckades genom skickliga diplomatiska insatser i Pristina över tiden få ett erkännande av stormakterna och etablera sig som den ledande aktören för att man uppfattades som kompetent och neutral av parterna. Det slutade med att Solana ledde de diplomatiska förhandlingarna.

Människor av kött och blod

Ekengren har själv arbetat som diplomat inom utrikesdepartementet och betonar vikten av att som forskare inte utgå från teoretiskt grundade antaganden och strukturer utan försöka komma aktörerna så nära som möjligt och studera deras praktik och vad som faktiskt händer med öppet sinne.

– När jag kom tillbaka till forskningen slogs jag av hur långt ifrån verkligheten den vetenskapliga litteraturen på området låg och hur vilseledande den därmed blev. EU:s utrikespolitik görs i praktiken av människor av kött och blod som agerar i tid och rum, men är i den rådande litteraturen analyserad i abstrakta och statiska termer av intressen, normer, strukturer och aktörskap, säger Ekengren som menar att det finns en tendens bland forskare och beslutsfattare att i efterhand tolka in olika intressen, normer och narrativ i det som hänt, så att det passar in i befintliga teorier och strategier, och hävda att det var dessa som drev agerandet.

– Ofta gör människor inte vad de säger att de gör. Därför är det så viktigt att fokusera på vad de gör i praktiken. Det är dessa vanor och rutiner – det gängse sättet att agera - hos gränsöverskridande professionella gemenskaper såsom humanitära hjälparbetare, som driver på EU:s utrikespolitik oavsett politikernas inblandning, säger Ekengren.

Erfarenheter i fält

Han menar att man kan ifrågasätta om EU verkligen behöver en övergripande global strategi.

– I varje fall bör man inte utarbeta den genom mellanstatliga förhandlingar som endast syftar till att varje medlemsstat ska få in någon av sina målsättningar på papperet. Det är redan i dag ett känt faktum att EU:s nuvarande globala strategi i liten utsträckning driver unionens utrikespolitik då den är svagt kopplad till vad EU gör i praktiken.

– EU:s utrikespolitik borde istället styras och utvecklas på grundval av erfarenheterna på fältet och framgångsrika exempel. Det vill säga på grundval av det som fungerat väl i praktiken.